La privatización reciente de los hidrocarburos en México

by José Luis Manzo


El lunes 1 de mayo de 2006, el presidente Evo Morales nacionalizó los hidrocarburos y recuperó para el Estado boliviano el control de la industria petrolera, desde la producción a boca de pozo hasta la exportación del gas y del petróleo, pasando por el transporte, almacenamiento, distribución, procesamiento industrial y comercialización interna.

Las compañías extranjeras no son expulsadas del país, pero serán sometidas a exhaustivas auditorías, ante los indicios generalizados de la existencia de irregularidades jurídicas, en el valor real de las inversiones realizadas y de la maquinaria importada y, sobre todo, en la exportación de hidrocarburos, que han mermado los ingresos del Estado boliviano. Exhibir esas irregularidades fortalecerá la posición del gobierno para renegociar durante 6 meses con las compañías extranjeras las nuevas condiciones de su participación en la industria petrolera de Bolivia.

Para asumir el control de esas empresas, el gobierno confiscará al menos el 51 por ciento de las acciones, sin que reciban indemnización a cambio, pues la medida no implica expropiar bienes o tecnología. Además, el gobierno invertirá los términos de reparto de los ingresos generados por los hidrocarburos, para que a partir de ahora el 82 por ciento corresponda al Estado boliviano y el 18 por ciento a las empresas extranjeras. Con ello, se reconoce el derecho de éstas a recuperar sus inversiones y obtener utilidades. Complementariamente, el gobierno anunció su intención de incrementar en 60 por ciento el precio de exportación del gas natural. Estas medidas le generarán ingresos adicionales estimados en 400 millones de dólares anuales.

Así, Bolivia se suma a Venezuela, donde el proceso de recuperación de la industria petrolera ha sido muy difícil. Con tal de frenar la nacionalización del petróleo venezolano impulsada por el presidente Chávez, el gobierno estadounidense apoyó abiertamente, casi con descaro, la desestabilización y el fustrado intento por derrocarlo; y lo seguirá intentando. El proceso también será difícil para Bolivia. Las presiones en su contra serán mayúsculas, no sólo del gobierno estadounidense, sino también del español, cuyo ministro de Relaciones Exteriores, Miguel Ángel Moratinos, ha dado una muestra adelantada al protestar semanas atrás por las medidas disciplinarias impuestas a la empresa Andina (filial en Bolivia de la empresa español-argentina Repsol-YPF) por contrabandear hidrocarburos. Sin embargo, lo más inquietante por ahora son las medidas que podrían adoptar los gobiernos de Kichner y Lula, que de inicio mostraron su disgusto por la medida de Evo Morales.

Por un lado, la nacionalización de los hidrocarburos pone a Bolivia en condiciones reales no sólo de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes, sino impulsar junto con Venezuela una verdadera integración energética de los países sudamericanos, como alternativa al ALCA. Por otro, afecta intereses de las empresas de la energía de Brasil y Argentina que tienen inversiones en Bolivia, así como los de empresas de esos países que importan gas boliviano, los cuales exigirán a sus respectivos gobiernos presionar para que Bolivia atenúe sustancialmente las medidas anunciadas, lo que podría trabar el proceso de integración energética regional.

Con la nacionalización de los hidrocarburos, se inicia en Bolivia la reversión de la privatización realizada en el decenio de los noventa. La privatización reciente de los hidrocarburos ha sido prácticamente la misma en diversos países latinoamericanos, aunque el disfraz ha sido diferente. En Venezuela, se le llamó “nacionalización”; en Bolivia, “capitalización” de la empresa pública del sector; en México, el mecanismo utilizado son los “Contratos de Servicios Múltiples” (CSM).

Afortunadamente, los esfuerzos por privatizar la industria petrolera mexicana han avanzado lentamente, pero avanzan; primero, con el desmantelamiento de muchas áreas técnicas y operativas de Petróleos Mexicanos (el monopolio estatal mexicano) y la consecuente transferencia de las funciones a empresas privadas mediante el contratistmo generalizado; ahora, con los mencionados CSM, que se presentan como “contratos de obras y servicios públicos”, pero que en realidad son “contratos de riesgo compartido” o “contratos de explotación petrolera”, prohibidos expresamente por la Constitución mexicana desde 1958. El objetivo del presente trabajo es poner al desnudo esta simulación.

Pemex tiene la responsabilidad irrenunciable, intransferible y exclusiva de realizar las actividades de exploración y explotación de petróleo y gas.

Antes de la expropiación de 1938, el sistema de concesiones y contratos de explotación petrolera permitía a las compañías extranjeras realizar directamente las actividades de exploración y explotación de yacimientos y concentrar para ellas los beneficios derivados de esa industria, cometiendo toda clase de trampas en contra del marco legal, la hacienda pública y los intereses de los trabajadores mexicanos, como por ejemplo establecer guardias blancas que convertían las zonas petroleras en territorio al que no podía entrar incluso el ejército mexicano; otorgar los mejores salarios y condiciones de trabajo a los técnicos extranjeros y negar los derechos más elementales a los trabajadores mexicanos; exportar de contrabando grandes cantidades de petróleo para no pagar el impuesto correspondiente al gobierno mexicano; vender los combustibles más caros a los mexicanos y exportarlos más baratos a sus países de origen; no acatar las resoluciones de los tribunales del trabajo e incluso las de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; invocar el apoyo de los gobiernos de sus países de origen para combatir las legítimas resoluciones del Estado mexicano a fin de preservar su impunidad y privilegios; y propiciar conflictos diplomáticos con los gobiernos de esos países que aceptaron defenderlas.

Esta historia de privilegios pertenece no sólo al México de la primera mitad del siglo XX, sino a todo el mundo, en particular a la América Latina de principios del siglo XXI. A punta de misiles, en Afganistán e Iraq el gobierno de Bush consigue “oportunidades de inversión” para las gaseras y petroleras estadounidenses; la empresa Repsol-YPF registra, como propias, las reservas de hidrocarburos que pertenecen al Estado boliviano y, cuando “corrige ese error”, se desploman sus acciones en los mercados bursátiles, que perjudica a los accionistas de la empresa. No existen diferencias entre las compañías petroleras de antes y de ahora. Enron y Repsol nada tienen que envidiar a las Siete Hermanas, que a lo largo del siglo XX provocaron fraudes, invasiones y asesinatos con tal de adueñarse de las reservas y controlar la producción y la comercialización petrolera a nivel mundial.

Con la expropiación petrolera de 1938, las cosas mejoraron sustancialmente para México. Al expropiar todas las instalaciones y equipos a las compañías extranjeras, el Estado mexicano también recuperó los derechos de explotación de sus reservas petroleras y tomó a su cargo en forma directa y exclusiva la realización de las actividades de exploración, extracción, industrialización y comercialización del petróleo y sus derivados. A la expropiación y como consecuencia lógica de ella, siguió una iniciativa de reforma al artículo 27 constitucional enviada por el presidente Lázaro Cárdenas, para cancelar la posibilidad de que en el futuro las compañías extranjeras retornaran a la industria petrolera mexicana. La reforma constitucional aprobada (Diario Oficial de la Federación, 9 de noviembre de 1940) estableció que sólo la nación puede realizar directa y exclusivamente la explotación petrolera y determinó el fin del régimen de concesiones a los particulares. En el texto de la iniciativa, se argumenta que la cancelación del régimen de concesiones obedece a que la experiencia pasada -sobre todo después de marzo de 1938- había mostrado que “a través de las concesiones a particulares se crean con gran facilidad vínculos cuya terminación constituye un problema para el país que otorgó dichas concesiones, pues entonces inclusive sus buenas relaciones con otros pueblos se ponen en peligro”.

Posteriormente, una segunda reforma al artículo 27 constitucional (1958) reforzó este principio de exclusividad de la nación, al prohibir otorgar a particulares contratos de explotación petrolera, por considerarse que “no son una forma adecuada de explotación del petróleo nacional”.

Así, erigiendo en norma constitucional al monopolio estatal sobre la explotación de nuestra riqueza petrolera, el general Lázaro Cárdenas buscó eliminar cualquier duda y dar toda la fuerza jurídica, toda la autoridad, a ese principio, para evitar que en el futuro la expropiación petrolera fuera anulada en los hechos, mediante la redacción o interpretación amañada de la legislación secundaria o a través de disposiciones administrativas tramposas.

Estas disposiciones del artículo 27 constitucional fueron traducidas en diversas leyes, como la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo y la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos, así como en los respectivos reglamentos de esas leyes. Dichos reglamentos señalan las medidas concretas que la autoridad administrativa (Secretaría de Energía, Pemex) debe aplicar para facilitar la puesta en práctica de esas disposiciones constitucionales y legales.

Así, a lo largo del tiempo fue consolidándose un marco legal del que resulta incontrovertible que Pemex, como representante del Estado mexicano, tiene la responsabilidad irrenunciable, intransferible y exclusiva de llevar a cabo las actividades de exploración y explotación del petróleo y del gas. Esta responsabilidad es irrenunciable porque Pemex está obligado a realizarla y no puede dejar de hacerlo; es intransferible porque Pemex no puede cederla o trasladar a otro esa responsabilidad, no puede encargar a otro que realice esas funciones en su lugar; y es exclusiva porque sólo Pemex, nadie más, puede realizar esas funciones.

¿Por qué es estratégico que Pemex realice en exclusiva las operaciones de exploración y explotación petrolera?

¿Por qué es importante que Pemex realice directamente las actividades de exploración y explotación de yacimientos de gas y de petróleo? ¿Por qué la Constitución y las leyes secundarias reservan en exclusiva la realización de estas tareas a Pemex? ¿Qué peligros existirían si empresas privadas sustituyen a Pemex y realizan esas actividades?